STJ — DECISÃO REsp 2271359 (inteiro teor) — Biblioteca Jurídica

DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto por DROGARIA PALMEIRAS LTDA, com fundamento no art. 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal, no qual se insurge contra o acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região assim ementado (fls. 143/144): ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO. ANULATÓRIA. PARTICIPAÇÃO NO PROGRAMA FARMÁCIA POPULAR. PROGRAMA FARMÁCIA POPULAR. SUSPENSÃO PREVENTIVA DE PAGAMENTO E/OU CONEXÃO COM O SISTEMA DATASUS. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE. RESTABELECIMENTO DO CREDENCIAMENTO ANTES DE CONCLUÍDA APURAÇÃO ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE. SEPARAÇÃO DE PODERES. SENTENÇA REFORMADA. TUTELA REVOGADA. I. Caso em exame 1. Remessa necessária e apelação interposta pela UNIÃO contra a sentença que julgou procedente o pedido, para determinar a anulação do ato administrativo que suspendeu a participação da autora no Programa Farmácia Popular, restabelecendo seu acesso aos sistemas e autorizações de venda de medicamentos, até ulterior deliberação da Administração, condicionada à observância do devido processo legal. II. Questão em discussão 2. Legalidade da medida de suspensão preventiva com fundamento nos dispositivos da Portaria de Consolidação nº 5/2017/MS, que autoriza a adoção de providências cautelares nos casos de indícios de irregularidades, mesmo sem contraditório prévio. III. Razões de decidir 3. O Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB) importa em programa de governo voltado ao fornecimento de medicamentos tidos como essenciais às camadas hipossuficientes da população, o que constitui forma de concretização do mandamento constitucional contido no art. 196, CRFB/1988, sendo que, nos termos do art. 197, CRFB/1988, "São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado".. 4. O PFPB encontra-se regulamentado, na atualidade, pelo Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação GM/MS nº 5/2017, estabelecendo, consoante informações prestadas pela Coordenação Geral do Programa Farmácia Popular do Brasil, para subsidiar a defesa da União, regras específicas para sua operacionalização e funcionamento, que são de conhecimento prévio do interessado, que ao solicitar a adesão e/ou renovação atesta estar ciente de todo o conteúdo e exigências previstas e se compromete a cumprir em face da relação contratual constituída, estando, portanto, sujeito às ações de controle, monitoramento e penalidades. A esse respeito, dispôs o art. 35, que as "Autorizações de Dispensação de Medicamentos e Correlatos (ADM) das farmácias e drogarias serão verificadas mensalmente ou quando houver necessidade, segundo os dados processados pelo Sistema Autorizador de Vendas, para controle e monitoramento do PFPB". O art. 38, da mesma norma, contempla a suspensão preventiva de pagamento e/ou conexão com o Sistema DATASUS, com vistas à preservação do Erário, evitando o repasse indevido de verbas públicas, estabelecendo também que "Em casos excepcionais, o DAF/SCTIE/MS poderá solicitar ao DENASUS a instauração de procedimento para averiguação, antes que seja oportunizado à empresa um prazo para apresentar esclarecimentos" (§3º do art. 38). 5. Na hipótese em apreço, a Farmácia Autora foi comunicada da suspensão preventiva da conexão ao Sistema de vendas pelo DATASUS por meio do ofício nº Nº 2685/2021/CPFP/CGAFB/DAF/SCTIE/MS, datado de 22.12.2021, em decorrência da constatação de comportamento atípico na execução do programa pelo estabelecimento autor. Ademais na NOTA TÉCNICA nº 157/2024, restou evidenciado que foram constatados indícios de irregularidades na execução do Programa pelo estabelecimento. 6. Conquanto se verifique o transcurso de prazo superior a 3 (três) anos, desde que o estabelecimento foi notificado acerca da instauração do procedimento, com a suspensão preventiva do pagamento e da conexão com o Sistema DATASUS, além da interessada não ter se desincumbido do ônus de comprovar que o feito administrativo encontra-se paralisado de forma desarrazoada pela Administração, importa reconhecer, à vista da presunção de legalidade, veracidade e legitimidade dos atos administrativos, não refutados na hipótese, e em observância ao princípio da separação dos poderes, que não compete ao Judiciário imiscuir-se na seara administrativa para determinar o restabelecimento da conexão com o Sistema DATASUS, autorizando o retorno da Sociedade Comercial ao Programa Farmácia Popular, com o percebimento de verbas públicas. 7. Conquanto se verifique o transcurso de prazo superior a 3 (três) anos, desde que o estabelecimento foi notificado acerca da instauração do procedimento, com a suspensão preventiva do pagamento e da conexão com o Sistema DATASUS, além da interessada não ter se desincumbido do ônus de comprovar que o feito administrativo encontra-se paralisado de forma desarrazoada pela Administração, importa reconhecer, à vista da presunção de legalidade, veracidade e legitimidade dos atos administrativos, não refutados na hipótese, e em observância ao princípio da separação dos poderes, que não compete ao Judiciário imiscuir-se na seara administrativa para determinar o restabelecimento da conexão com o Sistema DATASUS, autorizando o retorno da Sociedade Comercial ao Programa Farmácia Popular, com o percebimento de verbas públicas. 7. Conforme reconhecido em julgamento pretérito, " ainda que se possa conceber que a adesão ao programa em questão seja vantajosa, comercialmente, para os estabelecimentos que a efetuem, o fato é que a política de governo em questão não se dirige aos estabelecimentos farmacêuticos, mas sim à população" (TRF2, AC 5003423-57.2023.4.02.5116/RJ, Oitava Turma Especializada, Rel. Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA, julgado em 06.06.2024, unânime); o mesmo raciocínio aplica-se à hipótese vertente, não sendo crível permitir que a Autora continue dispensando medicamentos do Programa Farmácia Popular, com o recebimento de verbas públicas, antes da conclusão do procedimento administrativo que apura as inúmeras irregularidades anteriormente descritas, sem deslembrar que o estabelecimento continua com suas atividades comerciais em pleno funcionamento. IV. Dispositivo 8. Remessa necessária e recurso de apelação providos. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 167/168). A parte recorrente alega violação dos arts. 2º da Lei 9.784/1999 e 4º do Código de Processo Civil (CPC), sustentando que a suspensão preventiva da empresa superior a três anos afronta os princípios da eficiência, da razoabilidade e da proporcionalidade, além de exceder o limite de 3 a 6 meses previsto para o bloqueio de conexão com os Sistemas DATASUS no art. 42 do Anexo LXXVII da Portaria 5/2017 (fls. 186/188). Sustenta ofensa ao art. 2º da Lei 9.784/1999, ao afirmar que a administração deve observar legalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa e contraditório, e ao art. 4º do CPC, ao invocar a razoável duração do processo administrativo e a eficiência na conclusão das apurações (fls. 186/189). Aponta violação dos arts. 2º da Lei 9.784/1999 e 4º do CPC por manutenção de suspensão preventiva por tempo indeterminado, convertendo medida cautelar em sanção implícita, sem contraditório instaurado, e por ultrapassar o prazo sancionatório do art. 42 do Anexo LXXVII da Portaria MS 5/2017 (fls. 174/176 e 186/190). Argumenta que há divergência jurisprudencial com acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, que reputou indevida a suspensão preventiva superior a um ano por violação aos princípios da razoável duração do processo, da razoabilidade e da proporcionalidade (fls. 185/190). Contrarrazões apresentadas às fls. 203/205. O recurso foi admitido (fls. 207/210). É o relatório. Na origem, cuida-se de ação ordinária anulatória para restabelecer a participação da empresa autora no Programa Farmácia Popular do Brasil até a conclusão do procedimento administrativo. O Juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido da empresa autora para determinar à União que restabelecesse a condição de participante do Programa Farmácia Popular do Brasil - PFPB, bem como restabelecesse o acesso da autora aos sistemas conveniados ao referido Programa, de modo a lhe permitir a comercialização dos medicamentos/produtos sem prejuízo do recebimento integral das vendas a serem realizadas (fl. 102). Por sua vez, o Tribunal Regional Federal da 2ª Região deu provimento à remessa necessária e à apelação da União, revogando a tutela de urgência para julgar improcedentes os pedidos iniciais, fundamentando sua compreensão na relevância pública das ações e serviços de saúde e a possibilidade de execução por particulares, sob regulamentação, fiscalização e controle do Poder Público (fl. 143); Em relação à alegação de violação ao art. 2º da Lei 9.784/1999 por desproporcionalidade e irrazoabilidade da suspensão preventiva da empresa por período superior a três anos, o Tribunal de origem assim se manifestou (fl. Por sua vez, o Tribunal Regional Federal da 2ª Região deu provimento à remessa necessária e à apelação da União, revogando a tutela de urgência para julgar improcedentes os pedidos iniciais, fundamentando sua compreensão na relevância pública das ações e serviços de saúde e a possibilidade de execução por particulares, sob regulamentação, fiscalização e controle do Poder Público (fl. 143); Em relação à alegação de violação ao art. 2º da Lei 9.784/1999 por desproporcionalidade e irrazoabilidade da suspensão preventiva da empresa por período superior a três anos, o Tribunal de origem assim se manifestou (fl. 141): Com efeito, constata-se que foram apurados um total de 18 (dezoito) indícios de irregularidade, não prescindindo de apuração exauriente pela Administração acerca das transações lançadas no Sistema e averiguação dos fatos, mormente considerando os nobres objetivos do programa, repise-se, criado com o desígnio de contemplar as camadas menos favorecidas da população, assegurando o fornecimento de medicamentos tidos como essenciais, constituindo verdadeira forma de concretização do direito fundamental à saúde, previsto no art. 196 da Carta Magna. Nessa perspectiva, conquanto se verifique o transcurso de prazo superior a 3 (três) anos, desde que o estabelecimento foi notificado acerca da instauração do procedimento, com a suspensão preventiva do pagamento e da conexão com o Sistema DATASUS, além da interessada não ter se desincumbido do ônus de comprovar que o feito administrativo encontra-se paralisado de forma desarrazoada pela Administração, importa reconhecer, à vista da presunção de legalidade, veracidade e legitimidade dos atos administrativos, não refutados na hipótese, e em observância ao princípio da separação dos poderes, que não compete ao Judiciário imiscuir-se na seara administrativa para determinar o restabelecimento da conexão com o Sistema DATASUS, autorizando o retorno da Sociedade Comercial ao Programa Farmácia Popular, com o percebimento de verbas públicas. O Tribunal de origem reconheceu que foram apurados diversos indícios de irregularidades da parte ora recorrente no programa farmácia popular, que a regularidade da medida preventiva se dá com base no poder-dever de autotutela e fiscalização da Administração Pública e não restou fortemente comprovada a existências de outras questões caracterizadoras de paralisação desarrazoada por culpa exclusiva do órgão público. Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas, e não na valoração dos critérios jurídicos concernentes à utilização da prova e à formação da convicção, o que impede o conhecimento do recurso especial quanto ao ponto. Incide no presente caso a Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) - "a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial". Quanto ao argumento de violação da duração razoável do procedimento administrativo e a necessidade de conclusão em prazo compatível, a pretensão recursal foi embasada em dispositivo de ato infralegal. Isso porque segundo a parte recorrente, a União converteu a medida cautelar em sanção implícita, sem contraditório instaurado, e ultrapassando o prazo sancionatório do art. 42 do Anexo LXXVII da Portaria MS 5/2017. A Constituição Federal, em seu art. 105, inciso III, alínea a, estabelece o seguinte: Compete ao Superior Tribunal de Justiça .. julgar, em recurso especial, as causas decididas, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão recorrida .. contrariar tratado ou lei federal, ou negar-lhes vigência. Ou seja, na forma da alínea a do inciso III da Constituição Federal, cabe recurso especial a este Tribunal sempre que for violado um tratado ou uma lei federal em sentido estrito (todo ato normativo elaborado pelo Poder Legislativo e sancionado pelo Poder Executivo), ou a eles se negue vigência. O exame direto de ato normativo infralegal apontado pela parte recorrente não se enquadra no conceito de lei federal para fins do art. 105, III, da Constituição Federal, o que impede o conhecimento do recurso especial quanto ao ponto. Por fim, conforme a jurisprudência desta Corte Superior, os impedimentos que inviabilizam o conhecimento do recurso especial com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional também obstam sua admissibilidade pela alínea "c". Em consequência, resta prejudicado o exame da divergência jurisprudencial quando esta recai sobre o mesmo dispositivo de lei federal indicado como violado ou sobre idêntica tese jurídica. Ante o exposto, não conheço do recurso especial. O exame direto de ato normativo infralegal apontado pela parte recorrente não se enquadra no conceito de lei federal para fins do art. 105, III, da Constituição Federal, o que impede o conhecimento do recurso especial quanto ao ponto. Por fim, conforme a jurisprudência desta Corte Superior, os impedimentos que inviabilizam o conhecimento do recurso especial com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional também obstam sua admissibilidade pela alínea "c". Em consequência, resta prejudicado o exame da divergência jurisprudencial quando esta recai sobre o mesmo dispositivo de lei federal indicado como violado ou sobre idêntica tese jurídica. Ante o exposto, não conheço do recurso especial. Majoro em 10% (dez por cento), em desfavor da parte recorrente, o valor já arbitrado dos honorários sucumbenciais, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º desse mesmo dispositivo, bem como os termos do art. 98, § 3º, desse diploma legal. Publique-se. Intimem-se. EMENTA

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