STJ — DECISÃO AREsp 3207106 (inteiro teor) — Biblioteca Jurídica

DECISÃO Trata-se de agravo interposto contra a decisão que inadmitiu o recurso especial no qual a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) se insurgira, com fundamento no art. 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal, contra o acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (fls. 433/434): ADMINISTRATIVO E REGULATÓRIO. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO PELA AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO (ANP). DISTRIBUIÇÃO DE GÁS LIQUEFEITO DE PETRÓLEO - GLP A REVENDEDOR NÃO AUTORIZADO. INEXISTÊNCIA DE SUBSUNÇÃO LEGAL ENTRE CONDUTA E TIPO SANCIONADOR DA LEI Nº 9.847/1999. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação interposta contra sentença que julgou improcedente o pedido de anulação de auto de infração lavrado pela ANP, com fundamento no fornecimento de GLP a revendedor não autorizado. 2. A autuação teve como base o art. 3º, inciso II, da Lei nº 9.847/1999 e o art. 24 da Resolução ANP nº 15/2005. A sentença manteve a sanção administrativa e condenou a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em verificar: (i) se há correspondência normativa entre a conduta imputada à apelante fornecimento de GLP a revendedor não autorizado e o tipo previsto no art. 3º, II, da Lei nº 9.847/1999; e (ii) se a sanção administrativa imposta encontra respaldo na legalidade estrita exigida para a atuação punitiva da Administração Pública. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. O art. 3º, II, da Lei nº 9.847/1999 tipifica infrações administrativas relacionadas à comercialização de derivados de petróleo em quantidade ou especificação diversa da autorizada, ou à destinação não permitida do produto. 5. A conduta atribuída à apelante fornecimento de GLP a revendedor não autorizado encontra-se descrita na Resolução ANP nº 15/2005, mas não guarda relação de subsunção com o tipo infracional previsto na lei de regência (art. 3º, inciso II, da Lei nº 9.847/1999). 6. A ausência de correspondência entre a norma infralegal e a norma legal viola o princípio da legalidade, que exige a previsão expressa e direta da infração e da sanção no texto legal. 7. Constatado o vício de legalidade no ato administrativo sancionador, impõe-se a anulação do auto de infração e do processo administrativo que o instrui. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso provido. Tese de julgamento: "1. A imposição de sanção administrativa exige a subsunção da conduta tipificada em norma infralegal a tipo sancionador previsto expressamente em norma legal. 2. O fornecimento de GLP a revendedor não autorizado, previsto na Resolução ANP nº 15/2005, não corresponde ao tipo descrito no art. 3º, II, da Lei nº 9.847/1999. 3. A ausência de correspondência entre norma infralegal e norma legal viola o princípio da legalidade, tornando nulo o ato sancionador." Não foram opostos embargos de declaração. Nas razões do recurso especial (fls. 438/447), a parte recorrente alega violação do art. 3º, inciso II, da Lei 9.847/1999, sustentando que a expressão "destinação não permitida ou diversa da autorizada, na forma prevista na legislação aplicável" abrange a vedação infralegal prevista no art. 24 da Resolução ANP 15/2005, sem criação autônoma de tipo sancionador (fls. 443/447). Aponta divergência jurisprudencial com julgados do Tribunal Regional Federal da 2ª Região e do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, quanto ao enquadramento da conduta na parte final do art. 3º, inciso II, da Lei 9.847/1999 (fls. 441/446). Contrarrazões apresentadas às fls. 474/500. O recurso especial não foi admitido (fls. 514/517), razão pela qual foi interposto o agravo ora examinado (fls. 519/521). Com contraminuta às fls. 523/550, É o relatório. A decisão de admissibilidade foi devidamente refutada na petição de agravo e, por isso, passo ao exame do recurso especial. Na origem, cuida-se de ação ordinária de anulação de auto de infração lavrado pela ANP, visando à nulidade do Auto de Infração 223.473 e do processo administrativo correlato (fls. 486/487). Em suas razões, a recorrente aponta violação direta do art. 3º, II, da Lei 9.847/1999, com integração pelo art. 24 da Resolução ANP 15/2005 para caracterizar "destinação não permitida" do GLP vendido a revendedor não autorizado (fls. 443/447). Com esse propósito, argumentou que o termo "legislação" ao qual o art. 3º, II, da Lei 9.847/1999 faz referência é o ato normativo emanado da ANP, qual seja, a Resolução 15/2005. Eis o pertinente trecho das razões recursais (fl. 443): A segunda parte da previsão da norma sancionadora é de dar ao produto - no caso concreto, GLP - destinação não permitida, na forma prevista na legislação aplicável. Em suas razões, a recorrente aponta violação direta do art. 3º, II, da Lei 9.847/1999, com integração pelo art. 24 da Resolução ANP 15/2005 para caracterizar "destinação não permitida" do GLP vendido a revendedor não autorizado (fls. 443/447). Com esse propósito, argumentou que o termo "legislação" ao qual o art. 3º, II, da Lei 9.847/1999 faz referência é o ato normativo emanado da ANP, qual seja, a Resolução 15/2005. Eis o pertinente trecho das razões recursais (fl. 443): A segunda parte da previsão da norma sancionadora é de dar ao produto - no caso concreto, GLP - destinação não permitida, na forma prevista na legislação aplicável. O termo legislação aplicável abrange, tanto os atos normativos legais, quanto as Resoluções emanadas da ANP no exercício da atividade de regulação do setor econômico de óleo e gás. Com efeito, a conduta de o distribuidor destinar o produto para revendedor não autorizado pela ANP e também não cadastrado para comercializar recipiente de sua marca viola frontalmente a legislação aplicável, em especial o art. 24 da Resolução nº 15, de 2005. A Resolução em comento, portanto, apenas criou impeditivo de o distribuidor de destinar produto a revendedor não autorizado pela ANP e não cadastrado para o exercício de revenda da marca, de modo que a destinação, pelo distribuidor, de seu produto a revendedor, enquadrado nessas condições - como acontece no caso em comento -, revela a prática de infração do art. 3º, inc. II, da Lei nº 9.847, de 1999, sem existir qualquer criação de tipo sancionador pela Agência. Logo, pode-se dizer que, em nenhum momento, o art. 24 da Resolução ANP nº 15, de 2005, violou o princípio da legalidade, pois não criou infração não prevista no art. 3º, inc. II, da Lei nº 9.478, de 1999. Na verdade, o dispositivo regulador, criado pela ANP, no exercício legítimo de seu poder regulatório - como estabeleceu o v. acórdão recorrido -, estabeleceu apenas proibição consistente na vedação de o distribuidor comercializar recipientes transportáveis cheios de GLP para revendedor que não esteja autorizado pela ANP e cadastrado para comercializar recipiente de sua marca, sob pena de aplicação das penalidades cabíveis. A Agência reguladora tão somente fixou, nos lindes de sua competência, obrigação proibitiva aos atores econômicos, que atuam no setor de óleo e gás, em específico no impedimento de comercializarem recipientes de GLP a revendedor não autorizado pela ANP e também não cadastrado para comercializar recipiente da marca do distribuidor. O objetivo da normatização é permitir o maior controle na venda e revenda de produtos inflamáveis, com o intuito de, além de facilitar a atividade de fiscalização da Agência e de outros agentes autorizados para tanto, tornar mais seguro o mercado de óleo e gás e trazer proteção, em última instância, ao consumidor. O cerne da controvérsia jurídica consiste em saber se o fornecimento de GLP a estabelecimento não autorizado pela agência reguladora, conduta expressamente vedada pelo artigo 24 da Resolução ANP 15/2005, amolda-se à conduta tipificada no artigo 3º, inciso II, da Lei 9.847/1999, que pune o ato de dar ao combustível destinação não permitida ou diversa da autorizada. O Tribunal de origem decidiu que a referida conduta de comercialização a revendedor clandestino não se subsume ao dispositivo legal, concluindo pela nulidade do ato sancionador ante o princípio da legalidade estrita. Decidiu nos seguintes termos (fl. 431): Trata-se, pois, de norma sancionadora que exige, para sua configuração, uma conduta voltada à adulteração qualitativa ou quantitativa do produto, ou à sua utilização final inadequada, portanto, não contempla a venda do produto a revendedores não cadastrados pela ANP. Por sua vez, a conduta descrita na Resolução nº 15/2005 da ANP consistente no fornecimento de GLP a revendedor não autorizado não guarda correspondência direta ou material com o tipo infracional previsto no inciso II do artigo 3º da Lei nº 9.847/1999. Tal dispositivo vedava expressamente ao distribuidor de GLP a comercialização do produto referido a revendedores não autorizados pela ANP. É importante ressaltar que, não se questiona, neste ponto, o poder de fiscalização da ANP, contudo, impende reconhecer que, na situação concreta, a infração administrativa imputada à parte autora carece de amparo no dispositivo legal indicado como fundamento da sanção pecuniária imposta, ou seja, o artigo 3º, inciso II, da Lei nº 9.847/1999. Desse modo, conclui-se que o ato sancionador padeceu de vício de legalidade, por ausência de subsunção entre a conduta administrativa tipificada na norma infralegal (resolução) e o tipo infracional previsto na norma legal de regência. Tal dispositivo vedava expressamente ao distribuidor de GLP a comercialização do produto referido a revendedores não autorizados pela ANP. É importante ressaltar que, não se questiona, neste ponto, o poder de fiscalização da ANP, contudo, impende reconhecer que, na situação concreta, a infração administrativa imputada à parte autora carece de amparo no dispositivo legal indicado como fundamento da sanção pecuniária imposta, ou seja, o artigo 3º, inciso II, da Lei nº 9.847/1999. Desse modo, conclui-se que o ato sancionador padeceu de vício de legalidade, por ausência de subsunção entre a conduta administrativa tipificada na norma infralegal (resolução) e o tipo infracional previsto na norma legal de regência. Tal desconformidade caracteriza violação ao princípio da legalidade estrita, que rege o exercício do poder sancionador da Administração Pública, exigindo-se, para a imposição de penalidade, a estrita previsão legal da conduta e da sanção correspondente. Acerca da matéria, já houve pronunciamento por parte do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, nos seguintes termos: .. Essa interpretação reduz indevidamente o alcance da norma reguladora e desconsidera o mecanismo de integração das normas em branco aplicável ao direito administrativo sancionador. O legislador ordinário, ao prever a infração correspondente à comercialização ou destinação irregular de combustíveis, estabeleceu cláusula aberta a ser integrada pela agência técnica no exercício de seu poder normativo de regulação de mercado. A destinação do combustível a um comerciante desprovido de regular autorização técnica constitui, nitidamente, destinação vedada por lei, uma vez que a circulação do produto fica exposta a riscos fora da fiscalização estatal. A previsão punitiva para a referida conduta encontra amparo nos estritos termos do tipo legal que define as hipóteses de imposição de multa administrativa. O artigo 3º, inciso II, da Lei 9.847/1999 tipifica a conduta de destinar combustíveis e derivados em desconformidade com as autorizações técnicas vigentes, "na forma prevista na legislação aplicável" delegando à legislação administrativa complementar a fixação concreta das destinações permitidas ou autorizadas para cada segmento. Ainda, o artigo 2º da Lei 9.847/1999 estabelece de forma clara a sujeição das distribuidoras e demais agentes econômicos atuantes no mercado de óleo e gás às sanções legais e administrativas correspondentes: Art. 2º Os infratores das disposições desta Lei e demais normas pertinentes ao exercício de atividades relativas à indústria do petróleo, à indústria de biocombustíveis, ao abastecimento nacional de combustíveis, ao Sistema Nacional de Estoques de Combustíveis e ao Plano Anual de Estoques Estratégicos de Combustíveis ficarão sujeitos às seguintes sanções administrativas, sem prejuízo das de natureza civil e penal cabíveis: I - multa; II - apreensão de bens e produtos; III - perdimento de produtos apreendidos; IV - cancelamento do registro do produto junto à ANP; V - suspensão de fornecimento de produtos; VI - suspensão temporária, total ou parcial, de funcionamento de estabelecimento ou instalação; VII - cancelamento de registro de estabelecimento ou instalação; VIII - revogação de autorização para o exercício de atividade. Parágrafo único. As sanções previstas nesta Lei poderão ser aplicadas cumulativamente. Nesse contexto, a Resolução ANP 15/2005 não procedeu à inovação autônoma na ordem jurídica ou à criação de nova infração administrativa, conduta que seria vedada às agências reguladoras. A vedação contida no artigo 24 da resolução em comento limitou-se a disciplinar e a preencher a norma legal em branco, fixando que a venda de recipientes de gás inflamável de marca da distribuidora para estabelecimentos que não estejam autorizados pela agência constitui hipótese de destinação não permitida do produto. Sobre o tema, vale citar os seguintes precedentes: DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. APREENSÃO DE AVES. VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC NÃO CONFIGURADA. DECRETO 6.514/2008. NORMA GENÉRICA. LEGALIDADE. ARTS. 70, 72 E 80 DA LEI 9.605/1998. PODER REGULAMENTAR. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. TIPICIDADE ESTRITA. INAPLICABILIDADE. PROTEÇÃO AMBIENTAL. PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E PRECAUÇÃO. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E PROVIDO. 1. Inexiste violação do art. 1.022 do Código de Processo Civil quando o Tribunal de origem aprecia fundamentadamente a controvérsia, enfrentando as teses apresentadas pelas partes, ainda que não acolha os argumentos deduzidos. 2. O art. APREENSÃO DE AVES. VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC NÃO CONFIGURADA. DECRETO 6.514/2008. NORMA GENÉRICA. LEGALIDADE. ARTS. 70, 72 E 80 DA LEI 9.605/1998. PODER REGULAMENTAR. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. TIPICIDADE ESTRITA. INAPLICABILIDADE. PROTEÇÃO AMBIENTAL. PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E PRECAUÇÃO. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E PROVIDO. 1. Inexiste violação do art. 1.022 do Código de Processo Civil quando o Tribunal de origem aprecia fundamentadamente a controvérsia, enfrentando as teses apresentadas pelas partes, ainda que não acolha os argumentos deduzidos. 2. O art. 70 da Lei 9.605/1998 estabelece tipo infracional de contornos genéricos ao prever que "considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente", cuja existência não vulnera o princípio da legalidade. 3. As normas em branco são tipos cuja descrição da conduta proibida não está completa na própria lei, necessitando de complementação por outra norma jurídica, técnica amplamente utilizada no ordenamento jurídico brasileiro, inclusive no direito penal, em razão da necessidade de constante atualização das vedações em determinados campos de atuação do Direito. 4. No âmbito do Direito Administrativo Sancionador, o uso de normas genéricas é ainda mais frequente, tendo em vista a não incidência do princípio da tipicidade estrita na previsão das infrações administrativas, sendo legal a especificação de condutas infracionais pelo Decreto 6.514/2008, com fundamento no art. 70 da Lei 9.605/1998. 5. O Decreto 6.514/2008 desempenha relevante papel como instrumento concretizador dos princípios da prevenção e da precaução, ao prever sanções que objetivam impedir ou sustar danos ao meio ambiente, sendo que interpretações que enfraquecem a proteção ambiental violam o dever constitucional previsto no art. 225, caput, da Constituição Federal. 6. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido para anular o acórdão recorrido e determinar novo julgamento da apelação, com fundamento no pressuposto da validade do ato administrativo sancionador. (REsp n. 2.141.117/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/4/2026, DJEN de 22/4/2026.) Desse modo, o exame do arcabouço normativo evidencia que a distribuidora não pode se escusar do dever de verificar a regularidade cadastral e a autorização de funcionamento do estabelecimento revendedor adquirente do produto inflamável. A conduta perpetrada pela recorrida Supergasbras Energia Ltda., de comercializar combustível com agente clandestino, desafia frontalmente o poder fiscalizatório da autarquia federal e atrai as sanções legais cabíveis para o restabelecimento da ordem econômica e da segurança social. Assim, a conduta d o distribuidor destinar o produto inflamável a revendedor desprovido de credenciamento técnico configura infração ao artigo 3º, inciso II, da Lei 9.847/1999, complementado pelo artigo 24 da Resolução ANP 15/2005, estando preservado, portanto, o princípio da legalidade estrita. Rejeita-se, portanto, a alegação de ofensa ao princípio da legalidade estrita, porquanto a sanção de multa aplicada pela agência reguladora possui suporte direto na legislação ordinária federal, revelando-se legal e hígido o ato administrativo punitivo em debate. Ante o exposto, conheço do agravo para dar provimento ao recurso especial, restabelecendo os efeitos da sentença. Publique-se. Intimem-se. EMENTA

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