STJ — DECISÃO AREsp 3193300 (inteiro teor) — Biblioteca Jurídica

DECISÃO Trata-se de agravo interposto contra a decisão que inadmitiu o recurso especial no qual Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) se insurgira, com fundamento no art. 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal, contra o acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região assim ementado (fls. 871/890): DIREITO AMBIENTAL E TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. AUTO DE INFRAÇÃO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISADO POR MAIS DE TRÊS ANOS. LEI N. 9.873/1999, ART. 1º, § 1º. MEROS DESPACHOS DE ENCAMINHAMENTO. INAPTIDÃO PARA INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO. APELAÇÃO DESPROVIDA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação interposta pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA contra sentença que reconheceu a prescrição intercorrente no âmbito de processo administrativo punitivo, em razão da paralisação do feito por período superior a três anos. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se a paralisação do processo administrativo por período superior a três anos, sem a prática de atos inequívocos de apuração da infração, enseja a prescrição intercorrente prevista no § 1º do art. 1º da Lei n. 9.873/1999. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei n. 9.873/1999, que estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, prevê, em seu art. 1º, a prescrição da pretensão executiva pela Administração Pública em cinco anos, contados da data da prática do ato ou da infração e, no § 1º do mesmo dispositivo, a prescrição intercorrente, que incide no processo administrativo paralisado por mais de três anos. 4. Assim, no curso do processo administrativo, antes, portanto, de instaurada a execução fiscal, a prescrição rege-se pela Lei n. 9.873/1999, que em seu art. 2º estabelece que a prescrição se interrompe: "I - pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela decisão condenatória recorrível; IV - por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal". 5. A jurisprudência firmou entendimento no sentido de que meros despachos e encaminhamentos para diferentes setores do órgão administrativo não podem ser compreendidos como atos inequívocos aptos a interromper a prescrição, mas somente aqueles que impulsionem, de fato, o processo, visando à apuração do fato. Precedentes deste Tribunal declinados no voto. 6. No caso dos autos, entre a notificação da lavratura do auto de infração (12/05/2008) e a notificação para apresentar alegações finais (12/03/2013), houve paralisação superior a três anos, sendo os atos praticados no período desprovidos de conteúdo instrutório ou decisório. 7. Somente os atos que importem a apuração da conduta infratora, seja de determinação de produção de provas, seja do próprio julgamento do auto de infração, é que terão o condão de interromper a prescrição, para isso não servindo meros despachos, inclusive de encaminhamento, ou emissão de certidões, seja com base na Lei n. 9.783/1999 ou no Decreto n. 6.514/2008, de sorte que, tendo havido a prescrição intercorrente no processo administrativo, os atos subseqüentes, como de inscrição em Dívida Ativa e respectiva execução, não prosperam. 8. Majoração dos honorários advocatícios em 1% (um por cento), nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observado o deferimento da assistência judiciária gratuita, se existente. IV. DISPOSITIVO 9. Apelação desprovida. Dispositivos relevantes citados: Lei n. 9.873/1999, arts. 1º, § 1º, e 2º, II; CPC, art. 85, § 11. Jurisprudência relevante citada: TRF1, AC n. 0014062-06.2017.4.01.4100, Rel. Des. Federal HERCULES FAJOSES, 7ª Turma, PJe 13/09/2023; TRF1, AC n. 0001054- 67.2018.4.01.3601, Rel. Des. Federal GILDA SIGMARINGA SEIXAS, 7ª Turma, PJe 27/07/2023; TRF1, AC n. 0000380-66.2012.4.01.3806, Rel. Des. Federal MARIA DO CARMO CARDOSO, 8ª Turma, e-DJF1 16/02/2018. Não foram opostos embargos de declaração. A parte recorrente alega violação do art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999, sustentando que a prescrição intercorrente trienal incide apenas quando não houver julgamento ou despacho no processo administrativo e que despachos de movimentação, legalmente previstos e necessários ao impulsionamento do feito, são aptos a interromper o prazo intercorrente, independentemente de conteúdo apuratório ou decisório (fls. 893/901). Aponta divergência jurisprudencial entre o acórdão recorrido e acórdãos do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, que admitem a eficácia interruptiva de atos ordinatórios destinados ao impulso do processo (fls. 898/902). 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999, sustentando que a prescrição intercorrente trienal incide apenas quando não houver julgamento ou despacho no processo administrativo e que despachos de movimentação, legalmente previstos e necessários ao impulsionamento do feito, são aptos a interromper o prazo intercorrente, independentemente de conteúdo apuratório ou decisório (fls. 893/901). Aponta divergência jurisprudencial entre o acórdão recorrido e acórdãos do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, que admitem a eficácia interruptiva de atos ordinatórios destinados ao impulso do processo (fls. 898/902). Contrarrazões apresentadas às fls. 950/958. O recurso não foi admitido, razão pela qual foi interposto o agravo ora examinado. É o relatório. Diante das alegações da parte agravante, reconsidero a decisão agravada e passo ao exame do agravo em recurso especial. Na origem, cuida-se de ação anulatória, visando o reconhecimento da prescrição intercorrente no processo administrativo que originou a Certidão de Dívida Ativa à luz do art. 1º § 1º da Lei 9.873/1999. A parte recorrente alega o seguinte (fls. 872/873): (a) Qualquer movimentação administrativa interrompe a prescrição intercorrente; e (b) A expressão legal "pendente de julgamento ou despacho" (art. 1º , § 1º, da Lei 9.873/1999) abrange despachos ordinatórios de movimentação real. O Tribunal de origem negou provimento ao recurso em acórdão que assim fundamentou os pontos controvertidos (fls. 876/877): No caso dos autos, o ciclo processual administrativo ambiental ocorreu nos termos delimitados na sentença, que colaciono no que interessa: E m c o n s u l t a a o s a u t o s d o p r o c e s s o a d m i n i s t r a t i v o n º 02005.000814/2008-95 (id. 1313182768) é possível observar que o auto de infração nº 475105-D foi lavrado em 12/05/2008, ocasião em que a autuada foi notificada (fl. 02); em 04/06/2008 a autuada apresentou defesa administrativa (fl. 44/94); em 07/07/2010 foi proferido despacho de encaminhamento dos autos (fl. 114); em 08/03/2013 foi proferido novo despacho de encaminhamento dos autos (fl. 115); em 11/03/2013 foi juntada certidão positiva de agravamento (fl. 116); em 12/03/2013 foi expedida certidão processual com determinação para notificar o autuado para apresentar alegações finais (fl. 128/130); em 02/04/2013 foi expedida notificação (id. 132/133); houve juntada de aviso de recebimento - AR da notificação com data de 12/04/2013 (fl. 136); em 06/05/2013 houve despacho de encaminhamento dos autos (fl. 137); em 16/05/2013 a autuada apresentou impugnação e alegações finais (fl. 142/145); em 0 1 / 0 6 / 2 0 1 5 e e m 0 5 / 0 8 / 2 0 1 0 5 c o n s t a m d e s p a c h o s d e encaminhamento dos autos (fl. 150); em 11/08/2015 foi proferida decisão de homologação dos autos de infração (fl. 152/155); em 01/02/2016 houve a apresentação de recurso administrativo (fl. 164/246); em 22/01/2019 houve decisão recursal que indeferiu o recurso (fl. 344/346); em 19/02/2020 houve termo de inscrição em dívida ativa (fl. 369) e emissão de Certidão de Dívida Ativa - CDA nº 251763 (fl. 370). Verifica-se, pois, que entre a notificação da lavratura do auto de infração (12/05/2008) e a notificação para apresentar alegações finais (12/03/2013), transcorreu prazo superior a 3 (três) anos, incidindo, assim, a prescrição intercorrente no processo administrativo. Como anteriormente declinado, a regra aplicável para análise da prescrição é a da Lei n. 9.873/1999, que trata das ações punitivas da Administração, e, mesmo que se entendesse pela adoção do Decreto n. 6.514/2008, como alegado pela parte apelante, os atos praticados no período são meros despachos de encaminhamento dos autos, os quais não podem ser considerados como atos de instrução do processo, como prevê o parágrafo único do art. 22 do referido decreto. Como já exposto neste voto, somente os atos que importem apuração da conduta infratora, através da determinação de produção de provas ou então do próprio julgamento do auto de infração, é que terão o condão de interromper a prescrição, para isso não servindo meros despachos, inclusive de encaminhamento, ou a emissão de certidões, com base na Lei n. 9.783/1999 ou no Decreto n. 6.514/2008. O despacho que encaminha os autos no âmbito do órgão ou entidade não é, definitivamente, um ato inequívoco que importe apuração do fato ou instrução do processo, por isso deve ser mantida a sentença que pronunciou a prescrição intercorrente. E tendo havido a prescrição intercorrente no processo administrativo, os atos subsequentes, como de inscrição em Dívida Ativa e respectiva execução, não prosperam. A parte recorrente alega violação dos arts. Como já exposto neste voto, somente os atos que importem apuração da conduta infratora, através da determinação de produção de provas ou então do próprio julgamento do auto de infração, é que terão o condão de interromper a prescrição, para isso não servindo meros despachos, inclusive de encaminhamento, ou a emissão de certidões, com base na Lei n. 9.783/1999 ou no Decreto n. 6.514/2008. O despacho que encaminha os autos no âmbito do órgão ou entidade não é, definitivamente, um ato inequívoco que importe apuração do fato ou instrução do processo, por isso deve ser mantida a sentença que pronunciou a prescrição intercorrente. E tendo havido a prescrição intercorrente no processo administrativo, os atos subsequentes, como de inscrição em Dívida Ativa e respectiva execução, não prosperam. A parte recorrente alega violação dos arts. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999, sustentando que os despachos que promovam o andamento processual são suficientes para afastar a prescrição intercorrente, por se tratar de sanção à inércia administrativa. Nos termos da jurisprudência da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, considera-se paralisado o processo em que os atos praticados sejam meramente protelatórios ou destituídos de conteúdo que efetivamente movimente o procedimento rumo a uma solução, ao passo que despachos legalmente previstos e necessários ao regular desenvolvimento do processo afastam a inércia administrativa e, por conseguinte, a consumação da prescrição intercorrente. Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECONVENÇÃO. REQUISITOS. VERIFICAÇÃO. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. MULTA POR INFRAÇÃO AO MEIO AMBIENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DESPACHO INTERRUPTIVO. NATUREZA JURÍDICA. DEFINIÇÃO. 1. É inviável, em sede de recurso especial, o reexame da presença dos pressupostos de admissibilidade de demanda reconvencional, haja vista a necessidade de incursão em matéria de conteúdo fático-probatório (Súmula 7 do STJ). 2. A interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, na busca por identificar o alcance normativo da expressão "despacho" inserida naquele preceptivo legal, encerra a análise de matéria eminentemente de direito e não demanda o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos. 3. A jurisprudência do STJ tem exigido que os atos praticados em processos administrativos sancionatórios tenham "conteúdo apuratório" para afastar a prescrição intercorrente, como, no caso, entendeu a Corte Regional, porém é possível identificar certa confusão conceitual nos julgados que envolvem a matéria. 4. A interpretação conjunta das disposições do art. 1º, caput e §§1º e 2º, e dos arts. 1º-A e 2º, da Lei n. 9.873/1999, permite a identificação de três modalidades de prescrição: a) o art. 1º-A do diploma legal citado trata do prazo prescricional para pretensão executória (da multa ambiental, na hipótese); b) o art. 1º, caput, e o art. 2º do diploma legal tratam da prescrição da pretensão punitiva (quinquenal), que se interrompe, entre outros casos, com a prática de atos voltados à apuração do fato (inciso II) e c) o art. 1º, § 1º, cuida da prescrição intercorrente (trienal), que se consuma quando o processo fica "paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho". 5. Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, a análise sistemática dos aludidos dispositivos da lei conduz ao entendimento de que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma. 6. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo. 7. Considerando que o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem impulsionar o processo para uma solução). 8. Os processos em andamento, por sua vez, dizem respeito àqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma etc.). 9. Considerando que o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem impulsionar o processo para uma solução). 8. Os processos em andamento, por sua vez, dizem respeito àqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma etc.). 9. A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. 10. A interpretação conjunta do art. 1º, § 1º e do art. 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, §1º), como defendido pela autarquia/recorrente. 11. Na hipótese, a Corte Regional pronunciou a ocorrência da prescrição intercorrente porque, no bojo do feito administrativo, foi proferido despacho "em repetição do anterior", o que evidenciava "mais uma tentativa de afastar a prejudicial do que um impulso no processo de apuração". 12. Como a incursão no acervo do procedimento administrativo trazido aos autos com o fito de afastar a inércia da administração pública esbarra no óbice inserto no enunciado da Súmula 7 desta Corte, devem os autos retornar ao Tribunal Regional para a reavaliação da ocorrência da prescrição intercorrente, à luz das diretrizes acima estabelecidas. 13. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido em parte. (REsp n. 2.223.324/MT, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 6/3/2026). Dessa forma, ao estabelecer que "a jurisprudência firmou entendimento no sentido de que meros despachos e encaminhamentos para diferentes setores do órgão administrativo não podem ser compreendidos como atos inequívocos aptos a interromper a prescrição, mas somente aqueles que impulsionem, de fato, o processo, visando à apuração do fato" (fl. 874), o Tribunal de origem decidiu em contrariedade à jurisprudência deste Tribunal. Ante o exposto, conheço do agravo para dar provimento ao recurso especial para afastar a prescrição intercorrente; devem os autos retornar ao juízo de primeira instância para, uma vez superada a prejudicial de mérito da prescrição, apreciar e julgar os pedidos iniciais de mérito. Publique-se. Intimem-se. EMENTA

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