STJ — DECISÃO REsp 2238382 (inteiro teor) — Biblioteca Jurídica

DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto por Turispall Transportes e Turismo Ltda., com fundamento no art. 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal, no qual se insurge contra o acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região assim ementado (fls. 2.535/2.536): ADMINISTRATIVO. MULTA. ANTT. FRETAMENTO. CIRCUITO FECHADO. REALIZAÇÃO EM CIRCUITO ABERTO. CASSAÇÃO DA AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇO DE TRANSPORTE. PODER NORMATIVO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS. LEI Nº 10.233/2011. RESOLUÇÃO ANTT Nº 4.777/2015. LEGALIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO DA PENALIDADE POR SUSPENSÃO OU MULTA. APELAÇÃO DESPROVIDA. HONORÁRIOS RECURSAIS. 1. Trata-se de apelação interposta pelo autor, TURISPALL TRANSPORTES E TURISMO LTDA, da sentença proferida, em ação de procedimento comum, pela 1ª Vara Federal de Itaboraí, que julgou improcedente o pedido de nulidade da decisão administrativa nº 50500.237602/2022-71, proferida pela ré, AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT, que lhe impôs a pena de cassação da autorização do serviço de transporte de passageiros por fretamento. 2. A apelante sustenta que a obrigatoriedade do circuito fechado foi instituída por atos infralegais e, por isso, não poderia ser motivo para a aplicação da pena de cassação. Assim, requer a nulidade do ato administrativo de cassação proferido no processo administrativo ordinário nº 50500.237602/2022-71 ou, subsidiariamente, a conversão da penalidade em suspensão ou multa. 3. As agências reguladoras, como a apelada, são autarquias especiais (artigo 37, XIX, da Constituição Federal) e recebem da lei que as instituem uma delegação para exercer seu poder de regulação. Elas não podem, contudo, criar normas sem expressa delegação nem regulamentar matéria para a qual não exista um conceito genérico prévio em sua lei instituidora (STF,ADI nº 5906, rel. p/acórdão Min. Alexandre de Moraes, j. 06/03/2023, Tribunal Pleno) 4. A Lei n.º 10.233/2001 instituiu a Agência Nacional de Transporte Terrestre - ANTT, submetida ao regime autárquico especial, conferindo-lhe poder de polícia para exercer fiscalização das atividades afetas ao seu objeto e fazer cumprir as normas inerentes à atividade regulada. O artigo 24, no inciso IV, confere à ré/apelada atribuição para elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição. Já o artigo 26, incisos III e VIII, lhe comete, respectivamente, as atribuições específicas de autorizar o transporte de passageiros, sob regime de fretamento; e autorizar a prestação de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros. 5. Nesse contexto, a Resolução nº 4.777/2015 dispôs sobre a regulamentação da prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento. 6. Conforme seu artigo 3º, no transporte fretado, a empresa responsável pelo transporte realiza o negócio jurídico com a parte contratante, ausente contrato direto entre passageiro e transportadora. Os principais elementos que caracterizam o regime de fretamento são a existência de um terceiro contratante, a ocasionalidade e, eventualmente, a motivação turística. 7. Independentemente de sua modalidade, o transporte de fretamento deve ocorrer em circuito fechado, isto é, o mesmo veículo e o mesmo grupo de pessoas devem iniciar uma viagem até um local de destino, retornando ao ponto em que o itinerário foi iniciado. 8. A livre iniciativa e a liberdade econômica não estão apartadas dos demais princípios constitucionais e estão sujeitos à atividade reguladora do Estado, inclusiva através de suas agências, com vistas à melhor consecução do interesse público. 9. As exigências do serviço fretado são menos rigorosas que aquelas para a prestação de um serviço regular. Logo, a desconsideração do critério do "circuito fechado" no fretamento poderia ensejar uma migração da demanda de passageiros e de empresas do serviço regular para o fretado. Em outras palavras, a prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros em regime de fretamento, sem a observância das exigências normativas, acarretaria concorrência desleal com as delegatárias do serviço regular, pois aquelas não precisariam observar obrigações que são impostas somente a estas, como o oferecimento de linhas em viagens economicamente inviáveis, regularidade, frequência e frota mínima, gratuidade. 10. A regra contestada tem com propósito permitir a operação de todos os modelos de prestação de serviços de transporte de forma harmoniosa e complementar, e não de modo predatório e desigual. 11. Em outras palavras, a prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros em regime de fretamento, sem a observância das exigências normativas, acarretaria concorrência desleal com as delegatárias do serviço regular, pois aquelas não precisariam observar obrigações que são impostas somente a estas, como o oferecimento de linhas em viagens economicamente inviáveis, regularidade, frequência e frota mínima, gratuidade. 10. A regra contestada tem com propósito permitir a operação de todos os modelos de prestação de serviços de transporte de forma harmoniosa e complementar, e não de modo predatório e desigual. 11. Portanto, a norma impugnada não contém inconstitucionalidade formal, pois emanou do exercício válido do poder normativo pela agência, sem a necessidade de edição de lei em sentido estrito produzida pelo Poder Legislativo. Não extrapola os limites da atuação da agência reguladora, pelo contrário especifica, esmiúça, complementa e materializa os ditames da própria Lei nº 10.233/2001. 12. Não é, igualmente, inconstitucional materialmente, pois seu conteúdo não colide com qualquer norma constitucional, sobretudo com os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência previstos no artigo 170 da Carta Magna. É regra razoável e proporcional, resultante de escolha legítima da agência. Precedentes do STJ e deste TRF-2ª Região ( STJ - REsp: 2093778 PR 2023/0305272-8, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 18/06/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/07/2024; TRF2; Apelação Cível 5076178-32.2020.4.02.5101; Relator: Sergio Schwaitzer; 7a. Turma Especializada; Data: 8/5/2023; (TRF2; Apelação cível 5009764- 18.2021.4.02.5101; Relator: Silvio Wanderley do Nascimento Lima, Juiz Federal Convocado; 7a. Turma Especializada; Data: 30/9/2022; (TRF2; Agravo de instrumento 5016302-26.2020.4.02.0000; Relator: José Antônio Lisbôa Neiva; 7a. Turma Especializada; Data: 12/7/2021; TRF2; Agravo de Instrumento 5001275-95.2023.4.02.0000; Relator: Vigdor Teitel, Juiz Federal Convocado; 5a. Turma Especializada; Data: 13/6/2023; TRF2; Apelação/Remessa Necessária 5010748-02.2021.4.02.5101; Relator: Guilherme Couto de Castro; 6a. Turma Especializada; Data: 23/8/2023) 13. De acordo com o documento Deliberação nº 308, de 14 de setembro de 2023, a ANTT aplicou à empresa apelante a pena de cassação de sua autorização, nos termos do art. 36, § 5º do Decreto nº 2.521, de 20 de março de 1998, com fulcro no art. 78-H da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, pois as empresas autorizadas a realizar o transporte rodoviário de passageiros na modalidade de fretamento que efetuarem viagens em circuito aberto praticam infração, como é o caso da apelante. 14. A ANTT informou que houve autos de infrações em desfavor da empresa com penalidade de multa e todas pagas. Portanto, as multas deliberadas não foram suficientes para impedir a prática de serviço não autorizado - o fretamento em circuito aberto -, o que justifica a pena de cassação da autorização. 15. Esta Corte entende que não cabe a modificação das multas administrativas pelo Poder Judiciário quando a Administração observa os limites dispostos na legislação apontada (TRF2, Sétima Turma Especializada, AC Nº 0505377-90.2018.4.02.5101/RJ, Relatora Juíza Federal Convocada Marcella Araujo da Nova Brandao, julgado em 16/03/2022; TRF2/AC 5006501-75.2021.4.02.51, Rel. Des. Fed. Vera Lucia Lima da Silva, Oitava Turma Especializada, DJ-e 17/02/2022). 16. Apelação desprovida. Majoração, em 1%, dos honorários advocatícios fixados na sentença em desfavor do autor/apelante. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fl. 2.559). A parte recorrente alega violação dos arts. 1.022 e 489, § 1º, inciso IV, do Código de Processo Civil, sob o argumento de ausência de enfrentamento de pontos relevantes nos embargos de declaração, notadamente sobre a legalidade da regra do circuito fechado à luz da Lei 13.874/2019 e sobre a possibilidade de proibição do fretamento colaborativo por ausência de regulamentação (fls. 2648/2650). Sustenta ofensa aos arts. 1º e 4º, incisos I e II, da Lei 13.874/2019, afirmando que a exigência de circuito fechado configura abuso do poder regulatório por criar reserva de mercado e impedir a entrada de novos competidores, e requer o afastamento da cassação da autorização (fls. 2650/2657). Aponta divergência jurisprudencial com acórdãos do Tribunal Regional Federal da 3ª Região (Apelação 5020671-64.2023.4.03.6100) e do Tribunal Regional Federal da 5ª Região (Agravo de Instrumento 0811667-65.2023.4.05.0000), ambos no sentido da ilegalidade da regra do circuito fechado e da impossibilidade de cassação por seu descumprimento (fls. 2660/2665). 1º e 4º, incisos I e II, da Lei 13.874/2019, afirmando que a exigência de circuito fechado configura abuso do poder regulatório por criar reserva de mercado e impedir a entrada de novos competidores, e requer o afastamento da cassação da autorização (fls. 2650/2657). Aponta divergência jurisprudencial com acórdãos do Tribunal Regional Federal da 3ª Região (Apelação 5020671-64.2023.4.03.6100) e do Tribunal Regional Federal da 5ª Região (Agravo de Instrumento 0811667-65.2023.4.05.0000), ambos no sentido da ilegalidade da regra do circuito fechado e da impossibilidade de cassação por seu descumprimento (fls. 2660/2665). Argumenta, ainda, que o fretamento colaborativo não pode ser impedido por ausência de regulamentação específica, sob pena de violação ao art. 1º da Lei 13.874/2019 (fls. 2665/2675). Contrarrazões apresentadas às fls. 2858/2866. Decisão de admissibilidade às fls. 2883/2885. Na origem, cuida-se de ação anulatória, visando anular a decisão administrativa que cassou a autorização da parte autora para prestar serviço de transporte por fretamento, sob fundamento de descumprimento da regra do circuito fechado. A parte recorrente apontou omissão quanto a pontos determinantes: (i) ilegalidade/abuso regulatório da exigência de circuito fechado em face do art. 4, incisos I e II, da Lei 13.874/2019 (fls. 2649/2651; 2651/2655); e (ii) impossibilidade de proibir o fretamento colaborativo por ausência de regulamentação específica (fls. 2665/2675). Assiste razão à parte recorrente. A alegada ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo Civil tem por base suposta omissão do acórdão recorrido sobre a aplicação dos arts. 1º e 4º, incisos I e II, da Lei 13.874/2019 à exigência de circuito fechado e à vedação do fretamento colaborativo. Constato que, apesar de provocado em duas oportunidades, por meio do recurso de apelação às fls. 2535/2536 e dos embargos de declaração às fls. 2559, o Tribunal de origem manteve-se silente sobre essa matéria. A correção da omissão pela instância ordinária é essencial porque o enfrentamento dos arts. 1º e 4º da Lei 13.874/2019 pode, em tese, infirmar a validade da exigência de circuito fechado e da cassação aplicada, além de viabilizar o adequado prequestionamento da matéria federal para exame pelo Superior Tribunal de Justiça. Para o Superior Tribunal de Justiça, presente algum dos vícios - omissão, contradição ou obscuridade -, e apontada a violação do art. 1.022 do CPC no recurso especial, deve ser anulado o acórdão proferido pelo Tribunal de origem ao examinar os embargos de declaração lá opostos, retornando-se os autos à origem para nova apreciação do recurso. A propósito, cito estes julgados: AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. ACIDENTE DE TRÂNSITO. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015 CONFIGURADA. ACÓRDÃO ESTADUAL OMISSO QUANTO A PONTO ESSENCIAL AO DESLINDE DA CONTROVÉRSIA. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Decisão atacada que deu provimento ao recurso especial da parte ora agravada para, reconhecendo violação ao art. 1.022 do CPC/2015, anular o acórdão que julgou os aclaratórios e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para novo julgamento dos embargos de declaração, como entender de direito, sanando a omissão reconhecida. 2. Fica configurada a ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015 quando o Tribunal a quo, apesar de devidamente provocado nos embargos de declaração, não se manifesta sobre tema essencial ao deslinde da controvérsia. 3. Agravo interno desprovido. (AgInt no REsp n. 1.914.275/PB, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 28/6/2021, DJe de 9/8/2021.) AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. RECONSIDERAÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/73 CONFIGURADA. OCORRÊNCIA DE OMISSÃO DE TEMA ESSENCIAL PARA DESLINDE DA CONTROVÉRSIA. AGRAVO INTERNO PROVIDO PARA DAR PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL. 1. Na hipótese de o eg. Tribunal local deixar de examinar questão nevrálgica ao desate do litígio, fica caracterizada a violação ao art. 535 do CPC/73. 2. Reconhecida a existência de omissão essencial para o deslinde da controvérsia, deve-se determinar o retorno dos autos ao eg. Tribunal de origem para novo julgamento dos embargos de declaração, como entender de direito, sanando os vícios ora reconhecidos. 3. Acolhida a alegada ofensa ao art. 535 do CPC/73, fica prejudicada a análise das demais teses trazidas no apelo nobre. 4. Agravo interno provido para reconsiderar a decisão agravada e dar parcial provimento ao recurso especial e, reconhecendo a violação ao art. 535, II, do CPC/73, anular o v. acórdão de fls. 201/203, determinando o retorno dos autos ao eg. Tribunal a quo para promover novo julgamento dos embargos de declaração, como entender de direito. (AgInt no AREsp n. 218.092/RJ, relator Ministro Lázaro Guimarães - Desembargador Convocado do TRF da 5ª Região, Quarta Turma, julgado em 2/8/2018, DJe de 8/8/2018.) Reconhecida a violação ao art. 1.022 do Código de Processo Civil, os autos devem retornar à origem para que seja sanado o vício apontado nos embargos de declaração por meio de novo julgamento do recurso, com manifestação expressa a respeito da questão não apreciada. Ante o exposto, dou provimento ao recurso especial para anular o acórdão proferido em embargos de declaração; determino a devolução dos autos ao Tribunal de origem para novo exame do recurso integrativo. Publique-se. Intimem-se. EMENTA

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